LEY PROPIEDAD HORIZONTAL
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lunes, 21 de octubre de 2013
PREÁMBULO LEY PROPIEDAD HORIZONTAL
Si
en términos generales toda ordenación jurídica no puede concebirse ni
instaurarse a espaldas de las exigencias de la realidad social a que va
destinada, tanto más ha de ser así cuando versa sobre una institución que, como
la propiedad horizontal, ha adquirido, sobre todo en los últimos años, tan
pujante vitalidad, pese a no encontrar más apoyo normativo que el abiertamente
insuficiente representado por el artículo 396 del Código Civil. La presente ley
pretende, pues, seguir la realidad social de los hechos. Pero no en el simple
sentido de convertir en norma cualquier dato obtenido de la práctica, sino con
un alcance más amplio y profundo. De un lado, a causa de la dimensión de futuro
inherente a la ordenación jurídica, que impide entenderla como mera sanción de
lo que hoy acontece y obliga a la previsión de lo que puede acontecer. Y de
otro lado, porque si bien el punto de partida y el destino inmediato de las
normas es regir las relaciones humanas, para lo cual importa mucho su adecuación
a las concretas e históricas exigencias y contingencias de la vida, no hay que
olvidar tampoco que su finalidad última, singularmente cuando se concibe el
Derecho positivo en función del Derecho natural, es lograr un orden de
convivencia presidido por la idea de la justicia, la cual, como virtud moral,
se sobrepone tanto a la realidad de los hechos como a las determinaciones del
legislador, que siempre han de hallarse limitadas y orientadas por ella.
Hay
un hecho social básico que en los tiempos modernos ha influido sobre manera en
la ordenación de la propiedad urbana. Se manifiesta a través de un factor
constante, cual es la insuprimible necesidad de las edificaciones, tanto para
la vida de la persona y la familia como para el desarrollo de fundamentales
actividades, constituidas por el comercio, la industria y, en general, el
ejercicio de las profesiones. Junto a ese factor, que es constante en el
sentido de ser connatural a todo sistema de vida y de convivencia dentro de una
elemental civilización, se ofrece hoy, provocado por muy diversas
determinaciones, otro factor que se exterioriza en términos muy acusados, y es
el representado por las dificultades que entraña la adquisición, la
disponibilidad y el disfrute de los locales habitables. La acción del Estado ha
considerado y atendido a esta situación real en tres esferas, aunque diversas,
muy directamente relacionadas: en la esfera de la construcción impulsándola a
virtud de medidas indirectas e incluso, en ocasiones, afrontando de modo
directo la empresa; en la esfera del arrendamiento, a través de una legislación
frecuentemente renovada, que restringe el poder autónomo de la voluntad con el
fin de asegurar una permanencia en el disfrute de las viviendas y los locales
de negocio en condiciones económicas sometidas a un sistema de intervención y
revisión, y en la esfera de la propiedad, a virtud principalmente de la llamada
propiedad horizontal, que proyecta esta titularidad sobre determinados espacios
de la edificación. La esencial razón de ser del régimen de la propiedad
horizontal descansa en la finalidad de lograr el acceso a la propiedad urbana
mediante una inversión de capital que, al poder quedar circunscrita al espacio
y elementos indispensables para atender a las propias necesidades, es menos cuantiosa
y, por lo mismo, más asequible a todos y la única posible para grandes sectores
de personas. Siendo ello así, el régimen de la propiedad horizontal no sólo
precisa ser reconocido, sino que además requiere que se le aliente y encauce,
dotándole de una ordenación completa y eficaz. Y más aún si se observa que, por
otra parte, mientras las disposiciones legislativas vigentes en materia de
arrendamientos urbanos no pasan de ser remedios ocasionales, que resuelven el
conflicto de intereses de un modo imperfecto, puesto que el fortalecimiento de
la institución arrendaticia se consigue imponiendo a la propiedad una carga que
difícilmente puede sobrellevar; en cambio, conjugando las medidas dirigidas al
incremento de la construcción con un bien organizado régimen de la propiedad
horizontal, se afronta el problema de la vivienda y los conexos a él en un
plano más adecuado, que permite soluciones estables; y ello a la larga
redundará en ventaja del propio régimen arrendaticio, que podrá, sin la presión
de unas exigencias acuciantes, liberalizarse y cumplir normalmente su función
económico-social.
La
ley representa, más que una reforma de la legalidad vigente, la ordenación «ex
novo», de manera completa, de la propiedad por pisos. Se lleva a cabo mediante
una ley de carácter general, en el sentido de ser de aplicación a todo el
territorio nacional. El artículo 396 del Código Civil, como ocurre en supuestos
análogos, recoge las notas esenciales de este régimen de propiedad y, por lo
demás, queda reducido a norma de remisión. El carácter general de la ley viene
aconsejado, sobre todo, por la razón de política legislativa derivada de que la
necesidad a que sirve se manifiesta por igual en todo el territorio; pero
también se ha tenido en cuenta una razón de técnica legislativa, como es la de
que las disposiciones en que se traduce, sin descender a lo reglamentario, son
a veces de una circunstanciada concreción que excede de la tónica propia de un
Código Civil.
La
propiedad horizontal hizo su irrupción en los ordenamientos jurídicos como una
modalidad de la comunidad de bienes. El progresivo desenvolvimiento de la
institución ha tendido principalmente a subrayar los perfiles que la
independizan de la comunidad. La modificación que introdujo la Ley de 26
octubre 1939 en el texto del artículo 396 del Código Civil ya significó un
avance en ese sentido, toda vez que reconoció la propiedad privativa o singular
del piso o local, quedando la comunidad, como accesoria, circunscrita a lo que
se ha venido llamando elementos comunes. La ley –que recoge el material
preparado con ponderación y cuidado por la Comisión de Códigos–, dando un paso
más, pretende llevar al máximo posible la individualización de la propiedad
desde el punto de vista del objeto. A tal fin, a este objeto de la relación,
constituido por el piso o local, se incorpora el propio inmueble, sus
pertenencias y servicios. Mientras sobre el piso «stricto sensu», o espacio,
delimitado y de aprovechamiento independiente, el uso y disfrute son
privativos, sobre el «inmueble», edificación, pertenencias y servicios
–abstracción hecha de los particulares espacios– tales usos y disfrute han de
ser, naturalmente, compartidos; pero unos y otros derechos, aunque distintos en
su alcance, se reputan inseparablemente unidos, unidad que también mantienen
respecto de la facultad de disposición. Con base en la misma idea se regula el
coeficiente o cuota, que no es ya la participación en lo anteriormente
denominado elementos comunes, sino que expresa, activa y también pasivamente,
como módulo para cargas, el valor proporcional del piso y a cuanto él se
considera unido, en el conjunto del inmueble, el cual, al mismo tiempo que se
divide física y jurídicamente en pisos o locales se divide así económicamente
en fracciones o cuotas.
En
este propósito individualizador no hay que ver una preocupación dogmática y
mucho menos la consagración de una ideología de signo individualista. Se trata
de que no olvidando la ya aludida función social que cumple esta institución,
entender que el designio de simplificar y facilitar el régimen de la propiedad
horizontal se realiza así de modo más satisfactorio. Con el alejamiento del
sistema de la comunidad de bienes resulta, ya no sólo congruente, sino
tranquilizadora la expresa eliminación de los derechos de tanteo y retracto,
reconocidos, con ciertas peculiaridades, en la hasta ahora vigente redacción
del mencionado artículo 396. Ahora bien: tampoco en este caso ha sido esa sola
consideración técnica la que ha guiado la ley. Decisivo influjo han ejercido
tanto la notoria experiencia de que actualmente se ha hecho casi cláusula de
estilo la exclusión de tales derechos como el pensamiento de que no se persigue
aquí una concentración de la propiedad de los pisos o locales, sino, por el
contrario, su más amplia difusión.
Motivo
de especial estudio ha sido lo concerniente a la constitución del régimen de la
propiedad horizontal y a la determinación del conjunto de deberes y derechos
que lo integran. Hasta ahora, y ello tiene una justificación histórica, esta
materia ha estado entregada casi de modo total, en defecto de normas legales, a
la autonomía privada reflejada en los Estatutos. Estos, frecuentemente, no eran
fruto de las libres determinaciones recíprocas de los contratantes, sino que,
de ordinario, los dictaba, con sujeción a ciertos tipos generalizados por la
práctica, el promotor de la empresa de construcción, limitándose a prestar su
adhesión las personas que ingresaban en el régimen de la propiedad horizontal.
La ley brinda una regulación que, por un lado, es suficiente por sí –con las
salvedades dejadas a la iniciativa privada– para constituir, en lo esencial, el
sistema jurídico que presida y gobierne esta clase de relaciones, y, por otro
lado, admite que, por obra de la voluntad, se especifiquen, completen y hasta
modifiquen ciertos derechos y deberes, siempre que no se contravengan las
normas de derecho necesario, claramente deducibles de los mismos términos de la
ley. De ahí que la formulación de Estatutos no resultará indispensable, si bien
podrán éstos cumplir la función de desarrollar la ordenación legal y adecuarla
a las concretas circunstancias de los diversos casos y situaciones.
El
sistema de derechos y deberes en el seno de la propiedad horizontal aparece
estructurado en razón de los intereses en juego.
Los
derechos de disfrute tienden a atribuir al titular las máximas posibilidades de
utilización, con el límite representado tanto por la concurrencia de los
derechos de igual clase de los demás cuanto por el interés general, que se
encarna en la conservación del edificio y en la subsistencia del régimen de
propiedad horizontal, que requiere una base material y objetiva. Por lo mismo,
íntimamente unidos a los derechos de disfrute aparecen los deberes de igual
naturaleza. Se ha tratado de configurarlos con criterios inspirados en las
relaciones de vecindad, procurando dictar unas normas dirigidas a asegurar que
el ejercicio del derecho propio no se traduzca en perjuicio del ajeno ni en
menoscabo del conjunto, para así dejar establecidas las bases de una convivencia
normal y pacífica.
Además
de regular los derechos y deberes correspondientes al disfrute, la ley se ocupa
de aquellos otros que se refieren a los desembolsos económicos a que han de
atender conjuntamente los titulares, bien por derivarse de las instalaciones y
servicios de carácter general, o bien por constituir cargas o tributos que
afectan a la totalidad del edificio. El criterio básico tenido en cuenta para
determinar la participación de cada uno en el desembolso a realizar es la
expresada cuota o coeficiente asignado al piso o local, cuidándose de
significar que la no utilización del servicio generador del gasto no exime de
la obligación correspondiente.
Una
de las más importantes novedades que contiene la ley es la de vigorizar en todo
lo posible la fuerza vinculante de los deberes impuestos a los titulares, así
por lo que concierne al disfrute del apartamento, cuanto por lo que se refiere
al abono de gastos. Mediante la aplicación de las normas generales vigentes en
la materia, el incumplimiento de las obligaciones genera la acción dirigida a
exigir judicialmente su cumplimiento, bien de modo específico, esto es,
imponiendo a través de la coacción lo que voluntariamente no se ha observado, o
bien en virtud de la pertinente indemnización. Pero esta normal sanción del
incumplimiento puede no resultar suficientemente eficaz en casos como los aquí
considerados, y ello por diversas razones: una es la de que la inobservancia
del deber trae repercusiones sumamente perturbadoras para grupos extensos de
personas, al paso que dificulta el funcionamiento del régimen de propiedad
horizontal; otra razón es la de que, en lo relativo a los deberes de disfrute,
la imposición judicial del cumplimiento específico es prácticamente imposible
por el carácter negativo de la obligación, y la indemnización no cubre la
finalidad que se persigue de armonizar la convivencia. Por eso se prevé la
posibilidad de la privación judicial del disfrute del piso o local cuando
concurran circunstancias taxativamente señaladas, y por otra parte se asegura
la contribución a los gastos comunes con una afectación real del piso o local
al pago de este crédito considerado preferente.
La
concurrencia de una colectividad de personas en la titularidad de derechos que,
sin perjuicio de su sustancial individualización, recaen sobre fracciones de un
mismo edificio y dan lugar a relaciones de interdependencia que afectan a los
respectivos titulares, ha hecho indispensable en la práctica la creación de
órganos de gestión y administración. La ley, que en todo momento se ha querido
mostrar abierta a las enseñanzas de la experiencia, la ha tenido muy
especialmente en cuenta en esta materia. Y fruto de ella, así como de la
detenida ponderación de los diversos problemas, ha sido confiar normalmente el adecuado
funcionamiento del régimen de propiedad horizontal a tres órganos: la Junta, el
Presidente de la misma y el Administrador. La Junta, compuesta de todos los
titulares, tiene los cometidos propios de un órgano rector colectivo, ha de
reunirse preceptivamente una vez al año, y para la adopción de acuerdos válidos
se requiere, por regla general, el voto favorable tanto de la mayoría numérica
o personal cuanto de la económica, salvo cuando la trascendencia de la materia
requiera la unanimidad, o bien cuando, por el contrario por la relativa
importancia de aquélla, y para que la simple pasividad de los propietarios no
entorpezca el funcionamiento de la institución, sea suficiente la simple
mayoría de los asistentes. El cargo de Presidente, que ha de ser elegido del
seno de la Junta, lleva implícita la representación de todos los titulares en
juicio y fuera de él, con lo que se resuelve el delicado problema de
legitimación que se ha venido produciendo. Y, finalmente, el Administrador, que
ha de ser designado por la Junta y es amovible, sea o no miembro de ella, ha de
actuar siempre en dependencia de la misma, sin perjuicio de cumplir en todo
caso las obligaciones que directamente se le imponen.
Por
otra parte se ha dado a esto una cierta flexibilidad para que el número de
estas personas encargadas de la representación y gestión sea mayor o menor
según la importancia y necesidad de la colectividad.
Por
último, debe señalarse que la economía del sistema establecido tiene
interesantes repercusiones en cuanto afecta al Registro de la Propiedad y exige
una breve reforma en la legislación hipotecaria. Se ha partido, en un afán de
claridad, de la conveniencia de agregar dos párrafos al artículo octavo de la
vigente Ley Hipotecaria, el cuarto y el quinto, que sancionan, en principio, la
posibilidad de la inscripción del edificio en su conjunto, sometido al régimen
de propiedad horizontal, y al mismo tiempo la del piso o local como finca
independiente, con folio registral propio.
El
número cuarto del mencionado artículo octavo prevé la hipótesis normal de
constitución del régimen de propiedad horizontal, es decir, la construcción de
un edificio por un titular que lo destine precisamente a la enajenación de
pisos, y el caso, menos frecuente, de que varios propietarios de un edificio
traten de salir de la indivisión de mutuo acuerdo, o construyan un edificio con
ánimo de distribuirlo, «ab initio», entre ellos mismos, transformándose en
propietarios singulares de apartamento o fracciones independientes. A título excepcional,
con el mismo propósito de simplificar los asientos, se permite inscribir a la
vez la adjudicación concreta de los repetidos apartamentos a favor de sus
respectivos titulares, siempre que así lo soliciten todos ellos.
Y
el número quinto del mismo artículo octavo permite crear el folio autónomo e
independiente de cada piso o local, siempre que consten previamente inscritos
el inmueble y la constitución del régimen de propiedad horizontal.
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